伊能静

相反，集体主义、国家至上的价值取向却有着深厚的民众基础。

正是基于此，在中央与地方关系法治建构中需要注意的第一个问题，就是应当明确中央与地方关系的宪法渊源，在宪法层面确立中央与地方关系的基本架构和运行机制。依法治国方略的实施，不仅要通过立法和制度完善形成科学合理的中央与地方关系，更要加强法治文化建设，形成一种基于法律并严格遵守法律的社会氛围。

因此，中央与地方之间不仅存在单向的中央对地方的监督控制和指导、帮助关系，而且也存在地方对中央的影响和对中央决策的参与关系。有些改革开放方面的做法，可在一些地方先行试点，取得经验后，再向全国推广，以及通过党组织系统的上下沟通等，地方可以多方面地影响中央或参与中央决策。虽然在《宪法》、《立法法》和相关组织法对中央与地方权限作了原则划分，但过于笼统，仍存在中央与地方政府的事权范围模糊和中央与地方财权配置不科学等问题。现行《宪法》没有像对人大及其常委会、政府那样分别按中央与地方分类，而是将法院和检察院单列一节，并规定法院是国家的审判机关、检察院是国家的法律监督机关。在一般情况下，地方政府的权力应是充分和独享的，即使宪法或法律授权中央政府或区域性政府干预地方政府事项时，地方政府也应保留提议和决定的权利。

托克维尔一百五十多年前有言：一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节7。所谓联邦制是关于全国政府与州政府之间的关系，州不是地方政府，只有州以下的行政单位才称为地方和地方政府。我国行政诉讼确立以救济权利为主之多元目的，既符合社会主义市场经济体制的需要，又适应保障人权的世界历史潮流。

这一规定至少存在如下两方面的问题：1．立法目的规定偏离行政诉讼的性质我国行政诉讼法所规定的诸项立法目的中，受到批判较多的是维护行政之目的。笔者认为，行政诉讼的立法目的是立法者根据对行政诉讼性质的认识和客观的现实需要，在制定行政诉讼法时主观上期望该部法律在将来的实施中所起的作用。我国学者关于行政诉讼立法目的概念之界定大同小异，基本上将行政诉讼立法目的归结为目标、任务、期望、结果、理想模式、理想结果等。它的产生和实现都必须以客观世界为前提，同时还受一定历史条件的制约。

可见，人们对什么是行政诉讼立法目的并不存在实质分歧。{17}当立法规定出现歧义或可解释的余地时，法官应遵守有利公民的法律解释规则{18}。

反过来说，没有具体的制度，立法目的就会成为空中楼阁，无法实现。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。【注释】[1]《 中华人民共和国宪法》第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。对立法目的的界定着重突出了主体主观意志的作用。

行政诉讼的目的倾向于以监督为主，当然，监督与救济有时不能截然分开，两者是相辅相成的。但是这些要素都不能够和保障人民权益这一要素等量齐观。在对外国相关制度的借鉴和取舍上，尤其显示出立法目的之重要性。目前在我国，行政权与相对人之问的权利是主要矛盾，行政权不断膨胀，违法侵权现象大量存在，这一客观现实决定了我国行政诉讼应以救济权利为首要目的。

{3}将维护行政作为立法者所追求的目的之一，制度设置上的直接体现就是维持判决。二、影响行政诉讼立法目的设定之因素（一）行政诉讼的性质决定目的1．行政诉讼性质决定立法目的选择行政诉讼的性质体现在三个方面：第一，行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序。

就具体制度设计来看，我国行政诉讼确有监督行政权的目的导向，从受案范围到审理对象及裁判形式，基本都是以行政行为的合法性而不是以当事人的权利为核心展开的。{9}笔者同意后一种观点，将宪法规定的申诉权作为行政诉讼法的宪法依据理由并不充分。

笔者认为，上述三个方面都是行政诉讼性质的体现，但它们之间却不是分层次的关系，而是并列关系。目的论可以为法官的法律解释提供方向性的指导，而在成文法不甚完善的国家，这种指导在某些时候显得更为重要。行政诉讼的立法目的是立法者对该部法律实施结果的期望，是基于对行政诉讼性质和社会现实的认识而设计的关于行政诉讼目标趋向的一种预见。二元目的论或多元目的论无非是对上述四种观点的组合不同。第三，行政诉讼是司法权对相对人权利的救济制度。行政诉讼的性质在不同的社会形态、不同的国家中有不同的内容。

与其他国家的规定相比，我国行政诉讼的宪法依据相当不完备。而立法监督、行政监督和社会监督由于其自身的缺陷，相比之下。

有学者对现有的观点进行了总结，包括一元目的论、二元目的论、多元目的论三大类，每一类中又有不同的观点{12}。孔繁华，华南师范大学法学院副教授。

在一元与多元的问题上，我们应坚持行政诉讼目的的多元性，同时不能忽略多元目的的层次性。（2）人文观念各国行政诉讼制度虽然本质相同，但在表现形式上却各具特色，究其原因，除了政治、经济的因素外，还有思想文化方面的原因。

抽象和具体是相对而非绝对的区分，当出现难以准确分类的情况时，应根据行政诉讼救济权利的基本理念将特定行为解释为具体行政行为，以利于相对人行使司法救济权。人权作为人应该享有的权利，不仅要求国家通过立法确认公民的基本人权，还要求国家通过行政的积极作为来保障人权，以及在人权受到侵害时能提供有效的手段来弥补损害。行政诉讼具有三方面的性质：诉讼程序、监督行政与救济权利。在贯彻保障公民权利的基本目的之下，笔者并不否认立法者扩张行政诉讼监督行政的目的，但这一目的只能附随于主要目的。

（二）建构以权利保护为主导之多元目的既然行政诉讼的立法目的是多元的，而多元目的之间又具有不同的价值，那么我国行政诉讼的主要立法目的是什么呢？这要考虑我国的现实需要。诉讼作为一种监督手段，毕竟有其固有的缺陷，如事后性、案性、被动性，立法机关监督、行政机关自身监督以及社会监督能保证行政处于有效的监控之下，公众就不会将期望寄予法院，在立法目的的选择上倾向于以救济权利为主。

所以我说，三目的也好，两目的也好，最终在监督和维护行政机关依法行使职权这方面的制度设计，花了过多的笔墨，所以使它本来有的维护公民、法人、其他组织合法权益的目的没有得到保障，甚至被削弱了。行政诉讼是制约行政权的一种手段，以监督行政为宗旨。

对于申诉权的理解，学者之间存在分歧，一种观点认为，根据我国法律的规定，我国公民申诉权的行使，主要有以下两种情况：（1）公民对行政机关所作出的具体行政行为不服时，可以向行政复议机关申请复议、向人民法院提起诉讼或向人民代表大会申诉。三、我国行政诉讼立法目的之重构关于立法目的问题，在行政诉讼法出台之前就一直争论不休，最后行政诉讼法采取了综合的观点，但这并没有终止理论界对此问题的争论。

只要不违反国家法律的禁止性规定，其表达意愿的对象可以是任何国家机关，可以采用任何表达方式（书面或口头），可以在任何时间提起。在立法者选择立法目的时，除了考虑性质的决定作用外，一国的现实需要和客观环境是不能忽略的重要因素，正是这种现实需要导致各国行政诉讼立法目的的差异，但这种差异终究只能在性质所决定的立法目的多重选择范围内变化。从理论上来看，撤诉审查是对原告行使诉权的限制，借以达到监督行政之目的。多元目的并非是简单的多元，确切地说是一元指导下的多元目的。

立法者的这种选择并非是纯粹的主观意志，首先，目的的选择只能在性质制约的范围之内进行，不能超出性质所决定的目的范围。相应的行政诉讼也应具有三方面的目的：解决纠纷、监督行政与救济权利，任何一个国家的行政诉讼制度只能在这三个立法目的之间变动，不可能超出这一范围。

立法目的是任何一部法律的出发点和归宿，贯穿于该部法律的始终。有学者指出，中国行政诉讼的惟一目的是保护相对方合法权益。

第二，行政诉讼是司法权对行政权的法律监督制度。诉讼制度的具体设计必须有利于纠纷的实际解决，但行政诉讼制度的设立并不仅仅是因纠纷解决的需要而出现的，更重要的是其监督行政与救济权利之价值。